Implicaciones de la Reforma sobre Derechos Indígenas aprobada en el Congreso de la Unión
Dolores González. SERAPAZ
Sobre la estructura de la reforma en los artículos constitucionales.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Se coloca todo el contenido de los derechos indígenas en un nuevo Artículo 2º. Por un lado el destinar el artículo 2 de la Constitución a los derechos indígenas especialmente puede ser un elemento de fuerza y de impacto en la socialización de su conocimiento, pero dado que se concentra en éste todo lo relativo a los derechos indígenas queda como un tema aislado del resto y no permea el conjunto del texto constitucional para explicitar y permitir las condiciones que haga posible el ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indios.
La eliminación de las reformas a los artículos 115, 26, 53, 73, 116 Deja sin sustento constitucional elementos para garantizar ejercicio de la libre determinación, la definición de los ámbitos de actuación, particularmente en el orden municipal y en la capacidad asociativa regional. Así como el tema sustancial de la representación y participación política de los pueblos.
Sobre la Definición
Se modifica la definición de Pueblos indígenas en la parte que se refiere a su asentamiento territorial: Se cambia por..."en el territorio actual del país" en lugar de "en el país... antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos". Suponemos que responde a la objeción que se planteó durante el debate legislativo en el sentido de no dar lugar a interpretaciones de extraterritorialidad. Revisar si en una interpretación rigurosa implicase un problema para los pueblos indígenas que han tenido una identidad y continuidad territorial más allá de las fronteras nacionales.
Se establece la conciencia de identidad indígena como criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas Recoge la propuesta del Convenio 169 de la OIT.
Se incorpora la definición de comunidad indígena como aquella que forme una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. La importancia de esta adición está dada por el hecho de que los derechos planteados en la reforma se establecen para Pueblos y comunidades, a diferencia de la iniciativa COCOPA que tiene como referencia y sujeto de derecho a los Pueblos.
La implicación de fondo es que en el conjunto de la reforma se reduce al ámbito comunitario el ejercicio de la autonomía.
El reconocimiento se traslada a la legislación local, que tomará en cuenta además de lo establecido anteriormente, criterios etnolingüísticos y asentamiento físico. El trasladar a las legislaciones estatales el reconocimiento de los pueblos indígenas puede tener un efecto de discrecionalidad, así como de acotamiento en el caso de los pueblos que tienen una cultura y referencia territorial en dos o más estados.
Pueblo indígena
169 Artículo 1
1. El presente Convenio se aplica:
a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial;
b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.
3. La utilización del término [ pueblos ] en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional.
COCOPA Artículo 4
La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, que son aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el país al iniciarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicos, culturales y políticas, o parte de ellas.
ASA II.2.- los pueblos indígenas, que son los que teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la imposición del régimen colonial, mantienen identidades propias, conciencia de las mismas y la voluntad de preservarlas, a partir de sus características culturales, sociales, políticas y económicas, propias y diferenciadas. Esos atributos le dan el carácter de pueblos y como tales se constituyen en sujetos de derecho a la libre determinación.
II.2 Este reconocimiento tiene su base en el Convenio 169 de la OIT, ratificado por el Senado de la República. En este sentido, el reconocimiento de la autonomía se basa en el concepto de pueblo indígena fundado en criterios históricos y de identidad cultural.
Dictamen Artículo 2
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.
Son comunidades integrantes de un pueblo indígenas aquéllas que formen una unidad social., económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres...
...El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.
Libre determinación y Autonomía
COCOPA Artículo 4
Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano, para:
ASA I.2.- Impulsar la celebración de un nuevo pacto social incluyente, basado en la conciencia de la pluralidad fundamental de la sociedad mexicana y en la contribución que los pueblos indígenas pueden hacer a la unidad nacional, a partir del reconocimiento constitucional de sus derechos y en particular de sus derechos a la libre determinación y a la autonomía.
II.1.- La creación de un nuevo marco jurídico que establezca una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado, con base en el reconocimiento de su derecho a la libre determinación y de los derechos jurídicos, políticos, sociales, económicos y culturales que de él se derivan. Las nuevas disposiciones constitucionales deben incluir un marco de autonomía.
II.2 La autonomía es la expresión concreta del ejercicio del derecho a la libre determinación, expresada como un marco que se conforma como parte del Estado Nacional.
II.3.- La legislación nacional debe reconocer a los pueblos indígenas como los sujetos de los derechos a la libre determinación y autonomía.
II.5.- Se propone al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados de la República reconocer y establecer las características de libre determinación y los niveles y modalidades de autonomía, tomando en cuenta que ésta implica:
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados de la República que, en el reconocimiento de la autonomía indígena y para la determinación de sus niveles, tomen en consideración los principales derechos que son objeto de la misma; estableciéndose las modalidades que se requieran para asegurar su libre ejercicio. Entre dichos derechos podrían destacar los siguientes:
IV.2.-Libre determinación. El Estado respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas, en cada uno de los ámbitos y niveles en que harán valer y practicarán su autonomía diferenciada, sin menoscabo de la soberanía nacional y dentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas.
Dictamen Artículo 2 El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Cambia "autonomía como parte del Estado Mexicano", por "un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional". El párrafo que enuncia este derecho se retoma de los Acuerdos de San Andrés textualmente.
Parece responder a la objeción planteada en el sentido de no crear un nuevo orden de gobierno y más allá si se vincula con la eliminación de la reforma al 115, no dar a ninguna forma de autonomía indígena este status, que se reconocía claramente para el nivel municipal en la propuesta COCOPA.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libredeterminación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.
En el texto de la COCOPA, Art. 4º. Se plantean los principios que caracterizan la autonomía y sus derechos colectivos en términos del desarrollo, cultura y justicia.
Sobre esta base se deriva a las legislaciones locales "establecer las modalidades pertinentes para la aplicación de los principios señalados, garantizando los derechos que esta Constitución reconoce a los pueblos indígenas".
Esta modificación abre un espacio de definiciones y caracterización de la libredeterminación y autonomía a las legislaturas locales que no garantiza el reconocimiento de los componentes estructurales de ésta planteados constitucionalmente, permitiendo una nueva reducción de sus contenidos.
Por otro lado, define a las comunidades indígenas como entidades de interés público, contraviniendo no sólo la iniciativa de la COCOPA, sino los Acuerdos de San Andrés.
Tierra, territorio y recursos naturales
169 Artículo 13
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las cultura y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras y territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos relativos de esa relación.
2. La utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 deberá incluir el término de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de una u otra manera.
Artículo 14
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medida para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia...
Artículo 15
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de sus pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los mineras o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
Artículo 16
...2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación de sus pueblos se consideren necesarios sólo deberán efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo deberá tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados.
...4. Cuando el retorno no sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sena por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, ...cuando los pueblos interesados prefieran recibir una indemnización en dinero o especie, deberá concedérseles dicha indemnización con las garantías apropiadas.
5. Deberá indemnizarse plenamente a las persona trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento.
COCOPA Artículo 4.
...V.-Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponde a la Nación;
ASA II.5.- Se propone al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados…
a) Territorio. Todo pueblo indígena se asienta en un territorio que cubre la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera. El territorio es la base material de su reproducción como pueblo y expresa la unidad indisoluble hombre-tierra-naturaleza.
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados …
d) acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la Nación;
III.6.-Se debe buscar el reconocimiento, en el sistema jurídico mexicano, federal y estatal, del derecho de los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera para que, en un marco de desarrollo global, se supere el atraso económico y el aislamiento, lo que implica también un aumento y reorientación del gasto social.
IV.2.- Los distintos niveles de gobierno e instituciones del Estado Mexicano no intervendrán unilateralmente en los asuntos y decisiones de los pueblos y comunidades indígenas, en sus organizaciones y formas de representación y en sus estrategias vigentes de aprovechamiento de los recursos.
IV.3.-Sustentabilidad. Es indispensable y urgente asegurar la perduración de la naturaleza y la cultura en los territorios de los pueblos indígenas. Se impulsará el reconocimiento, en la legislación, del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a recibir la indemnización correspondiente, cuando la explotación de los recursos naturales que el Estado realice, ocasione daños en su hábitat que vulneren su reproducción cultural. Para los casos en los que el daño ya se hubiera causado, y los pueblos demuestren que las compensaciones otorgadas no permiten su reproducción cultural, se promoverá el establecimiento de mecanismos de revisión que permitan que de manera conjunta, el Estado y los afectados analicen el caso concreto. En ambos casos los mecanismos compensatorios buscarán asegurar el desarrollo sustentable de los pueblos y comunidades indígenas.
Asimismo, impulsar, de común acuerdo con los pueblos indígenas, acciones de rehabilitación de esos territorios, y respaldar sus iniciativas para crear condiciones que aseguren la sustentabilidad de sus prácticas de producción y de vida. V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
b) Legislar para que se "garantice la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas", tomando en consideración las especificidades de los pueblos indígenas y las comunidades, en el concepto de integridad territorial contenido en el Convenio 169 de la OIT, así como el establecimiento de procedimientos y mecanismos para la regularización de las formas de la propiedad indígena y de fomento a la cohesión cultural;
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
c) En materia de recursos naturales, reglamentar un orden de preferencia que privilegie a las comunidades indígenas en el otorgamiento de concesiones para obtener los beneficios de la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales;
Dictamen Artículo 2
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ...
V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.
VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
...VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
La referencia sobre "sus tierras y territorios" (de los pueblos), se elimina en el dictamen y se habla de "lugares que habitan y ocupan las comunidades". Una reivindicación fundamental y reiterada en todo el proceso de negociación y del debate posterior ha sido la del reconocimiento de Territorio. Como ámbito de reproducción cultural y de validez espacial para el ejercicio de los derechos autonómicos, así como sustento de sus propias estrategias de desarrollo y para el aprovechamiento de los recursos naturales a fin de generar un proyecto viable de futuro. El territorio es un elemento de sentido fundamental y referencia necesaria, cuya exclusión representa una omisión mayor tanto política, como jurídica. Por otro lado al referirse sólo a las comunidades no reconoce la dimensión real de los pueblos en términos de su referencia territorial, apuntando en sentido contrario al propósito de la propuesta original que pretende hacer de este derecho un elemento de fortalecimiento de capacidades y de cohesión superior al comunitario, una condición para la reconstitución de los pueblos.
Se elimina acceder "de manera colectiva" para hablar de acceder al "uso y disfrute preferente". Si bien el apartado se refiere a un derecho colectivo, implica no sólo facultar, sino privilegiar la colectividad en el uso y disfrute de los recursos. En el mismo sentido que lo anterior, se trata de propiciar las condiciones para la reconstitución de los pueblos y enfatizar la protección de las formas colectivas de aprovechamiento y protección sus recursos.
Al eliminar esta formulación se pierde el propósito original y de fondo que la redacción de COCOPA propone.
Se cambia la salvedad sobre "aquellos cuyo dominio corresponde a la nación", por "aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución". Obedece a la intención de no abrir una interpretación en el sentido de que los pueblos indígenas pudieran quedar excluidos de recursos de dominio de la nación a los que podrían tener acceso en el marco jurídico actual para acotar esta reserva sólo a aquellos cuya explotación directa es de la nación, es decir los recursos estratégicos. Es un cambio que pretende dar mayor protección a los derechos indígenas.
Incorpora una fracción que plantea "conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos que establece esta Constitución". Es un apartado nuevo respecto al texto de la COCOPA y aunque el aporte podría estar en establecer a nivel constitucional la protección de la integridad de sus tierras, esto no está reglamentado en la ley secundaria, vinculado a la actual legislación agraria no existen las condiciones, ni los mecanismos para hacerlo efectivo.
No habla de pueblos, sino de comunidades y en la última línea señala que "para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley". Es una diferencia fundamental cambiar la escala de pueblos a comunidades cuando se habla de acceso a los recursos y referencia territorial. La intencionalidad original de generar condiciones reales de cohesión, viabilidad y desarrollo futuro a los pueblos indígenas se limita substantivamente al llevar estas capacidades de acceso sólo al ámbito comunitario como nivel de referencia.
Introduce los siguientes candados: con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidos en esta Constitución y en las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad. Al parecer en aras de evitar una complejización de la problemática agraria, no se asume que el conflicto existe como causa estructural de la exclusión de los pueblos indígenas y que precisamente la falta de garantías y justicia en esta esfera es ahora fuente principal de la conflictividad local. Los candados que se plantean pretenden cerrar un tema que es todavía asunto a resolver considerado prioritario de la negociación pendiente.
Formas de organización interna
169 Artículo 8
1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.
2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.
3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes.
COCOPA Artículo 4
I.-Decidir sus formas internas de convivencia y de organización social, económica, política, y cultural;
ASA II.2 Los pueblos indígenas podrán, en consecuencia, decidir su forma de gobierno interna y sus maneras de organizarse política, social, económica y culturalmente.
II.6.- a) ejercer el derecho a desarrollar sus formas específicas de organización social, cultural, política y económica;
Dictamen Artículo 2
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Decidir sus formas internas de convivencia y de organización social, económica, política y cultural Se mantiene igual que en la iniciativa de la COCOPA
Impartición de justicia y sistemas normativos
169 Artículo 9
1. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros.
2. Las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia.
Artículo 10
1. Cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislación general a miembros de dichos pueblos deberán tenerse en cuenta sus características económicas, sociales y culturales.
2. Deberá darse la preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento
COCOPA Artículo 4
II.-Aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de conflictos internos, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, en particular, la dignidad e integridad de las mujeres; sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado;
Articulo 18
Sólo por delito que merezca...Los indígenas podrán compurgar sus penas preferentemente en los establecimientos más cercanos a su domicilio, de modo que se propicie su reintegración a la comunidad como mecanismo esencial de readaptación social.
ASA II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados
b) obtener el reconocimiento de sus sistemas normativos internos para la regulación y sanción, en tanto no sean contrarios a las garantías constitucionales y a los derechos humanos, en particular los de las mujeres;
III.2 Promoverá que el derecho positivo mexicano reconozca las autoridades, normas y procedimientos de resolución de conflictos internos, entendiéndose por esto los conflictos de convivencia interna de los pueblos y comunidades, para aplicar justicia sobre la base de sus sistemas normativos internos y, que mediante procedimientos simples, sus juicios y decisiones sean convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado.
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
f) En el contenido de la legislación, tomar en consideración la pluriculturalidad de la Nación Mexicana que refleje el diálogo intercultural , con normas comunes para todos los mexicanos y respeto a los sistemas normativos internos de los pueblos indígenas;
Dictamen Artículo 2
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
... II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Cuando se refiere al derecho de aplicar sistemas normativos añade la frase "sujetándose a los principios generales de esta Constitución". Plantea un mayor acotamiento al ejercicio de este derecho.
Sobre la convalidación plantea "La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces y tribunales correspondientes" en lugar de "sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado", que se propone en la iniciativa COCOPA. El tema de la validación fue cuestionado desde el texto mismo de la COCOPA, en todo caso el cambio puede dejar más abierta la posibilidad de acotar los criterios para determinar la necesidad y formas de convalidación. El riesgo está en la definición final de estos criterios en las leyes correspondientes
Participación y representación política
169 Artículo 6
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; Artículo 8
1. Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.
2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.
3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de este artículo no deberá impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes.
COCOPA Artículo 4
III.-Elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno de acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad;
IV.-Fortalecer su participación y representación política de acuerdo con sus especificidades culturales;
ASA II.5.- Se propone al Congreso de la Unión el reconocimiento, en reformas constitucionales y políticas que se deriven, del derecho de la mujer indígena para participar, en un plano de igualdad, con el varón en todos los niveles de gobierno y en el desarrollo de los pueblos indígenas.
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados…
h) designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de gobierno municipal, y a sus autoridades como pueblos indígenas, de conformidad con las instituciones y tradiciones propias de cada pueblo;
III.1.-Ampliación de la participación y representación políticas. Fortalecimiento municipal. Es conveniente prever a nivel constitucional los mecanismos necesarios que:
d) Garanticen la organización de los procesos de elección o nombramiento propios de las comunidades o pueblos indígenas en el ámbito interno.
e) Reconocer las figuras del sistema de cargos y otras formas de organización, métodos de designación de representantes, y toma de decisiones en asamblea y de consulta popular.
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
e) Legislar sobre los derechos de los pueblos indígenas a elegir a sus autoridades y ejercer la autoridad de acuerdo a sus propias normas en el interior de sus ámbitos de autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad;
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados …
f) interactuar en los diferentes niveles de representación política, de gobierno y de administración de justicia;
III.1.-Ampliación de la participación y representación políticas. Fortalecimiento municipal. Es conveniente prever a nivel constitucional los mecanismos necesarios que:
a) Aseguren una representación política adecuada de las comunidades y pueblos indígenas en el Congreso de la Unión y en los congresos locales, incorporando nuevos criterios en la delimitación de los distritos electorales que correspondan a las comunidades y pueblos indígenas;
Dictamen Artículo 2
A) Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
...III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Se mantiene básicamente el planteamiento de elección de autoridades y ejercicio de formas propias de gobierno interno. Pero se agrega la frase "en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados". Se entiende que el agregado pretende evitar la configuración de un cuarto ámbito de gobierno tanto en el caso de los pueblos cuyo asentamiento y cohesión interna rebasa los ámbitos municipales o estatales, como en el caso de la comunidad indígena.
La propuesta de la COCOPA no abría esta posibilidad, pero tampoco pretendió acotar las formas de convivencia de los pueblos a las actuales demarcaciones político administrativas, que en muchos casos no corresponden a las fronteras reales de los pueblos.
Se plantea que "Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas". De esta manera incorpora la fracción IV del 4º. COCOPA que plantea "fortalecer su participación y representación política de acuerdo con sus especificidades culturales". La referencia que se hace en la COCOPA al fortalecimiento de la participación y representación política de los pueblos indígenas es de carácter amplio, y se refiere a los distintos ámbitos de poder público: federal, estatal y municipal, y a diversos espacios de participación social y política: legislativo, gubernamental y social. Por lo tanto el acotamiento al interior del ámbito municipal es una reducción fundamental al propósito original de inclusión de los pueblos indios en todas las esferas de la vida política nacional.
Adicionalmente al trasladar hacia la legislación estatal estos derechos sin recoger claramente el marco de libre determinación y autonomía que se establece en las propuestas de reforma al Art. 115, se reduce el derecho de autogobierno en el municipio a un mecanismo de representación étnica en el gobierno local. Fórmula que se ha traducido ya en algunas legislaciones estatales como regidurías étnicas, figura muy alejada de una representación e incidencia real de los pueblos.
Se elimina la reforma al 115 en el párrafo que plantea que "En los planes de desarrollo municipal y en los programas que de ellos se deriven, los ayuntamientos le darán participación a los núcleos ubicados dentro de la circunscripción municipal en los términos que establezca la legislación local. En cada municipio se establecerán mecanismos de participación ciudadana para coadyuvar con los ayuntamientos en la programación, ejercicio, evaluación y control de los recursos, incluidos los federales, que se destinen al desarrollo social". Si bien, esta formulación es de carácter general, no sólo dirigida a los pueblos indígenas, su aporte es importante en el proceso de democratización municipal. No se establece en la Constitución el derecho a la participación social en el ámbito local.
En la iniciativa COCOPA se propone la reforma al Art. 26 para que "La legislación correspondiente establezca los mecanismos necesarios para que en los planes y programas de desarrollo se tomen en cuenta a las comunidades y pueblos indígenas en sus necesidades y especificidades culturales. El Estado les garantizará su acceso equitativo a la riqueza nacional".
En la reforma aprobada esta consideración se hace en el apartado B del art. 2, como "Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen".
Al incorporar en el artículo correspondiente esta obligación del Estado, así como la orientación de modificar la legislación secundaria en la materia, se promueve el establecimiento de los mecanismos concretos que hagan posible la aplicación de este derecho, lo que no sucede en la reforma aprobada.
Por otro lado, se elimina el enunciado que señala que el Estado garantizará el acceso equitativo de los pueblos indígenas a la riqueza nacional. Enunciado que tiene suma importancia en términos del propósito general de la propuesta indígena.
Sustentabilidad
169 Artículo 13
2. La utilización del término [ tierras ] en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
Artículo 14
1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
Artículo 15
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.
COCOPA Artículo 4
V.-Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponde a la Nación;
ASA II.5.- Se propone al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados…
a) Territorio. Todo pueblo indígena se asienta en un territorio que cubre la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera. El territorio es la base material de su reproducción como pueblo y expresa la unidad indisoluble hombre-tierra-naturaleza.
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados …
d) acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la Nación;
III.6.-Se debe buscar el reconocimiento, en el sistema jurídico mexicano, federal y estatal, del derecho de los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera para que, en un marco de desarrollo global, se supere el atraso económico y el aislamiento, lo que implica también un aumento y reorientación del gasto social.
IV.2.- Los distintos niveles de gobierno e instituciones del Estado Mexicano no intervendrán unilateralmente en los asuntos y decisiones de los pueblos y comunidades indígenas, en sus organizaciones y formas de representación y en sus estrategias vigentes de aprovechamiento de los recursos.
IV.3.-Sustentabilidad. Es indispensable y urgente asegurar la perduración de la naturaleza y la cultura en los territorios de los pueblos indígenas. Se impulsará el reconocimiento, en la legislación, del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a recibir la indemnización correspondiente, cuando la explotación de los recursos naturales que el Estado realice, ocasione daños en su hábitat que vulneren su reproducción cultural. Para los casos en los que el daño ya se hubiera causado, y los pueblos demuestren que las compensaciones otorgadas no permiten su reproducción cultural, se promoverá el establecimiento de mecanismos de revisión que permitan que de manera conjunta, el Estado y los afectados analicen el caso concreto. En ambos casos los mecanismos compensatorios buscarán asegurar el desarrollo sustentable de los pueblos y comunidades indígenas.
Asimismo, impulsar, de común acuerdo con los pueblos indígenas, acciones de rehabilitación de esos territorios, y respaldar sus iniciativas para crear condiciones que aseguren la sustentabilidad de sus prácticas de producción y de vida.
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
b) Legislar para que se "garantice la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas", tomando en consideración las especificidades de los pueblos indígenas y las comunidades, en el concepto de integridad territorial contenido en el Convenio 169 de la OIT, así como el establecimiento de procedimientos y mecanismos para la regularización de las formas de la propiedad indígena y de fomento a la cohesión cultural;
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
c) En materia de recursos naturales, reglamentar un orden de preferencia que privilegie a las comunidades indígenas en el otorgamiento de concesiones para obtener los beneficios de la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales;
Dictamen Artículo 2
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
...VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.
Cultura e identidad
169 Artículo 4
1. Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, medio ambiente de los pueblos interesados.
2. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados.
3. El goce sin discriminación de los derechos generales de ciudadanía no deberá sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.
Artículo 28
1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo.
2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país.
3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas.
COCOPA Artículo 4
VI.-Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que configuren su cultura e identidad, y
ASA II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados …
e) promover el desarrollo de los diversos componentes de su identidad y patrimonio cultural;
i) promover y desarrollar sus lenguas y culturas, así como sus costumbres y tradiciones tanto políticas como sociales, económicas, religiosas y culturales.
Dictamen Artículo 2
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
...IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que configuren (se modifica por "constituyan") su cultura e identidad
Medios de comunicación
COCOPA VII.-Adquirir, operar y administrar sus propios medios de la comunicación
ASA III.8.-Medios de comunicación. A fin de propiciar un diálogo intercultural desde el nivel comunitario hasta el nacional, que permita una nueva y positiva relación entre los pueblos indígenas y entre éstos y el resto de la sociedad, es indispensable dotar a estos pueblos de sus propios medios de comunicación, los cuales son también instrumentos claves para el desarrollo de sus culturas. Por tanto, se propondrá a las instancias nacionales respectivas, la elaboración de una nueva ley de comunicación que permita a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación.
Los gobiernos Federal y Estatal promoverán que los medios de comunicación indigenistas se conviertan en medios de comunicación indígena, a demanda de las comunidades y pueblos indígenas.
El Gobierno Federal recomendará a las instancias respectivas que las 17 radiodifusoras del INI sean entregadas a las comunidades indígenas de sus respectivas regiones, con la transferencias de permisos, infraestructura y recursos, cuando exista solicitud expresa de las comunidades indígenas en este sentido.
Asimismo, es necesario un nuevo marco jurídico en materia de medios de comunicación que considere los siguientes aspectos: la pluriculturalidad nacional; el derecho al uso de las lenguas indígenas en los medios; el derecho de réplica; garantías a los derechos de expresión, información y comunicación; la participación democrática de las comunidades y pueblos indígenas ante las instancias de decisión en materia de comunicación. La participación de los interesados en la ciudadanización de las instancias de decisión en materia de comunicación, mediante la creación del Ombudsman de la comunicación o del Consejo ciudadano de la comunicación.
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
i) Legislar sobre los derechos de los pueblos indígenas al libre ejercicio y desarrollo de sus culturas y su acceso a los medios de comunicación
Dictamen Artículo 2
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
...VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
En la iniciativa de la COCOPA se establece como un componente de la autonomía integrado al apartado de derechos que se plantea en el artículo 4º. En el dictamen se traslada al apartado B que describe las orientaciones de política pública para los pueblos indígenas. El cambio de carácter de ser un derecho a ser un componente de política pública olvida el propósito que busca la propuesta COCOPA, en términos de garantizar a los pueblos el ejercicio de este derecho para lograr una presencia pública y una comunicación intercultural realmente incidente en la sociedad desde el reconocimiento de la exclusión indígena en esta esfera mediante una fórmula de asimetría positiva.
Se modifica el texto agregando "Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar (se elimina sus propios) medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen". En la tendencia general del dictamen aprobado se establece un candado que en este caso es reiterativo, pues supone el ejercicio de este derecho en función de la regulación existente en la propia constitución en los artículos 27 y 28 en tanto se refieren a que la explotación de un bien del Estado por parte de los particulares sólo podrá llevarse a cabo mediante concesión otorgada por el Ejecutivo de cuerdo con lo que establezcan las leyes. Quedaría en todo caso pendiente la adecuación de la legislación secundaria para hacer efectivo este derecho.
Promoción y desarrollo integral
169 Artículo 27
1. Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.
2. La autoridad competente deberá asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos programas, cuando haya lugar.
3. Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Deberán facilitárseles recursos apropiados con tal fin. Artículo 31 Deberán adoptarse medidas de carácter educativo en todos los sectores de la comunidad nacional, y especialmente en los que estén en contacto más directo con los pueblos interesados, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener con respecto a esos pueblos. A tal fin, deberán hacerse esfuerzos por asegurar que los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan una descripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos interesados.
COCOPA La Federación, los estados y los municipios deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, y con el concurso de los pueblos indígenas, promover su desarrollo equitativo y sustentable y la educación bilingüe e intercultural. Asimismo, deberán impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la Nación y combatir toda forma de discriminación. Las autoridades educativas federales, estatales y municipales, en consulta con los pueblos indígenas, definirán y desarrollarán programas educativos de contenido regional, en los que reconocerán su herencia cultural.
ASA III.3.-Conocimiento y respeto a la cultura indígena. Se estima necesario elevar a rango constitucional el derecho de todos los mexicanos a una educación pluricultural que reconozca, difunda y promueva la historia, costumbres, tradiciones y, en general, la cultura de los pueblos indígenas, raíz de nuestra identidad nacional.
El Gobierno Federal promoverá las leyes y las políticas necesarias para que las lenguas indígenas de cada estado tengan el mismo valor social que el español y promoverá el desarrollo de prácticas que impidan su discriminación en los trámites administrativos y legales.
El Gobierno Federal se obliga a la promoción, desarrollo, preservación y práctica en la educación de las lenguas indígenas y se propiciará la enseñanza de la escrito-lectura en su propio idioma; y se adoptarán medidas que aseguren a estos pueblos la oportunidad de dominar el español.
El conocimiento de las culturas indígenas es enriquecimiento nacional y un paso necesario para eliminar incomprensiones y discriminaciones hacia los indígenas.
III.4.-Se ratifica el derecho a la educación bilingüe e intercultural de los pueblos indígenas. Se establece como potestad de las entidades federativas, en consulta con los pueblos indígenas, la definición y desarrollo de programas educativos con contenidos regionales, en los que deben reconocer su herencia cultural. Por medio de la acción educativa será posible asegurar el uso y desarrollo de las lenguas indígenas, así como la participación de los pueblos y comunidades de conformidad con el espíritu del Convenio 169 de la OIT.
II.5.- Se propone al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados …
d) Autodesarrollo. Son las propias comunidades y pueblos indígenas quienes deben determinar sus proyectos y programas de desarrollo. Por eso, se estima pertinente incorporar en las legislaciones local y federal los mecanismos idóneos que propicien la participación de los pueblos indígenas en la planeación del desarrollo en todos los niveles; en forma tal que ésta se diseñe tomando en consideración sus aspiraciones, necesidades y prioridades.
Se propone al Congreso de la Unión el reconocimiento, en reformas constitucionales y políticas que se deriven, del derecho de la mujer indígena para participar, en un plano de igualdad, con el varón en todos los niveles de gobierno y en el desarrollo de los pueblos indígenas.
III.6.- La producción y el empleo. Históricamente, los modelos de desarrollo no han tomado en cuenta los sistemas productivos de los pueblos indígenas. En consecuencia, debe fomentarse el aprovechamiento de sus potencialidades.
Se debe buscar el reconocimiento, en el sistema jurídico mexicano, federal y estatal, del derecho de los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera para que, en un marco de desarrollo global, se supere el atraso económico y el aislamiento, lo que implica también un aumento y reorientación del gasto social. El Estado debe fomentar el desarrollo de la base económica de los pueblos indígenas y garantizar la participación de los mismos en el diseño de las estrategias encaminadas a mejorar sus condiciones de vida y su dotación de servicios básicos.
IV.1.- Pluralismo. El trato entre los pueblos y culturas que forman la sociedad mexicana ha de basarse en el respeto a sus diferencias, bajo el supuesto de su igualdad fundamental. Como consecuencia, ha de ser política de Estado normar su acción, fomentando en la sociedad una orientación pluralista, que combata activamente toda forma de discriminación y corrija las desigualdades económicas y sociales. Igualmente, será necesario avanzar hacia la conformación de un orden jurídico nutrido por la pluriculturalidad, que refleje el diálogo intercultural, con normas comunes para todos los mexicanos y respeto a los sistemas normativos internos de los pueblos indígenas.
Dictamen Artículo 2
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
...II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
Protección a indígenas migrantes
169 Artículo 20
...3. Las medidas adoptadas deberán en particular garantizar que:
a) los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados, incluidos los trabajadores estacionales, eventuales y migrantes empleados en la agricultura o en otras actividades, así como los empleados por contratistas de mano de obra, gocen de la protección que confieren la legislación y la práctica nacionales a otros trabajadores de estas categorías en los mismos sectores, y sean plenamente informados de sus derechos con arreglo a la legislación laboral y de los recursos de que disponen;
b) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estén sometidos a condiciones de trabajo peligrosas para su salud, en particular como consecuencia de su exposición a plaguicidas o a otras sustancias tóxicas;
c) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos no estén sujetos a sistemas de contratación coercitivos, incluidas todas las formas de servidumbre por deudas;
d) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos gocen de igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el empleo y de protección contra el hostigamiento sexual.
4. Deberá prestarse especial atención a la creación de servicios adecuados de inspección del trabajo en las regiones donde ejerzan actividades asalariadas trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados, a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de esta parte del presente Convenio.
COCOPA El Estado impulsará también programas específicos de protección de los derechos de los indígenas migrantes, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.
ASA III.7.-Protección a indígenas migrantes. El Estado debe impulsar políticas sociales específicas para proteger a los indígenas migrantes, tanto en el territorio nacional como más allá de las fronteras, con acciones interinstitucionales de apoyo al trabajo y educación de las mujeres, y de salud y educación de niños y jóvenes, las que en las regiones rurales deberán estar coordinadas en las zonas de aportación y en las de atracción de jornaleros agrícolas.
Dictamen Artículo 2
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
...VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
Acceso pleno a la justicia
169 Artículo 9
1. En la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros.
2. Las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener en cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia.
Artículo 10
1. Cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislación general a miembros de dichos pueblos deberán tenerse en cuenta sus características económicas, sociales y culturales.
2. Deberá darse la preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento.
Artículo 12
Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.
COCOPA Para garantizar el acceso pleno de los pueblos indígenas a la jurisdicción del Estado, en todos los juicios y procedimientos que involucren individual y colectivamente a indígenas, se tomarán en cuenta sus prácticas jurídicas y especificidades culturales, respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tendrán en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores, particulares o de oficio, que tengan conocimiento de sus lenguas y culturas.
ASA III.3 El Gobierno Federal promoverá las leyes y las políticas necesarias para que las lenguas indígenas de cada estado tengan el mismo valor social que el español y promoverá el desarrollo de prácticas que impidan su discriminación en los trámites administrativos y legales.
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados …
c) acceder de mejor manera a la jurisdicción del Estado;
III.2.-Garantía de acceso pleno a la justicia. El Estado debe garantizar el acceso pleno de los pueblos a la jurisdicción del Estado mexicano, con reconocimiento y respeto a sus propios sistemas normativos internos, garantizando el pleno respeto de los derechos humanos.
Dictamen Artículo 2
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
...II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.
...VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Articulo 18.
….Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social.
Garantizar derechos indígenas y desarrollo integral
169 Artículo 2
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.
2. Esta acción deberá incluir medidas:
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.
COCOPA El Estado establecerá las instituciones y políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas y su desarrollo integral, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con dichos pueblos.
ASA III.5.-La satisfacción de necesidades básicas. El Estado debe impulsar mecanismos para garantizar a los pueblos indígenas condiciones que les permitan ocuparse de su alimentación, salud y vivienda, en forma satisfactoria, y por lo menos a un nivel de bienestar adecuado. La política social debe impulsar programas prioritarios para que la población infantil de los pueblos indígenas mejore sus niveles de salud y alimentación, y de apoyo, en un plan igualitario, la capacitación de las mujeres, ampliando su participación en la organización y el desarrollo de la familia y la comunidad. Deber darse prioridad a la intervención de la mujer indígena en las decisiones sobre sus proyectos de desarrollo económico, político, social y cultural.
Dictamen
Artículo 2
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
COCOPA Las Constituciones y las leyes de los Estados de la República, conforme a sus particulares características, establecerán las modalidades pertinentes para la aplicación de los principios señalados, garantizando los derechos que esta Constitución reconoce a los pueblos indígenas.
Artículo 73
El Congreso tiene facultad:
I... XXVII
XXVIII.- Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, respecto de los pueblos y comunidades indígenas, con el objeto de cumplir los fines previstos en los artículos 4. y 115 de esta Constitución;
ASA V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
b) Legislar para que se "garantice la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas", tomando en consideración las especificidades de los pueblos indígenas y las comunidades, en el concepto de integridad territorial contenido en el Convenio 169 de la OIT, así como el establecimiento de procedimientos y mecanismos para la regularización de las formas de la propiedad indígena y de fomento a la cohesión cultural;
Dictamen Artículo 2
Quinto párrafo
...El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.
...Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.
...Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquellos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.
Participación en planes de desarrollo
169 Artículo 6
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, seefectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
COCOPA Articulo 26
El Estado organizará...La legislación correspondiente establecerá los mecanismos necesarios para que en los planes y programas de desarrollo se tomen en cuenta a las comunidades y pueblos indígenas en sus necesidades y sus especificidades culturales. El Estado les garantizará su acceso equitativo a la distribución de la riqueza nacional....
ASA II.5.- Se propone al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los estados de la República reconocer y establecer las características de libre determinación y los niveles y modalidades de autonomía, tomando en cuenta que ésta implica:
d) Autodesarrollo. Son las propias comunidades y pueblos indígenas quienes deben determinar sus proyectos y programas de desarrollo. Por eso, se estima pertinente incorporar en las legislaciones local y federal los mecanismos idóneos que propicien la participación de los pueblos indígenas en la planeación del desarrollo en todos los niveles; en forma tal que ésta se diseñe tomando en consideración sus aspiraciones, necesidades y prioridades.
III.6.- La producción y el empleo. Históricamente, los modelos de desarrollo no han tomado en cuenta los sistemas productivos de los pueblos indígenas. En consecuencia, debe fomentarse el aprovechamiento de sus potencialidades.
Se debe buscar el reconocimiento, en el sistema jurídico mexicano, federal y estatal, del derecho de los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera para que, en un marco de desarrollo global, se supere el atraso económico y el aislamiento, lo que implica también un aumento y reorientación del gasto social. El Estado debe fomentar el desarrollo de la base económica de los pueblos indígenas y garantizar la participación de los mismos en el diseño de las estrategias encaminadas a mejorar sus condiciones de vida y su dotación de servicios básicos.
Dictamen Artículo 2
...B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
...IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales, y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
Demarcación territorial y redistritación para la representación política
169 Artículo 6
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
COCOPA Articulo 53
La demarcación territorial...
Para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales y las circunscripciones electorales plurinominales, deberá tomarse en cuenta la ubicación de los pueblos indígenas, a fin de asegurar su participación y representación políticas en el ámbito nacional....
Articulo 116
El poder público de los estados...
Para garantizar la representación de los pueblos indígenas en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría relativa, los distritos electorales deberán ajustarse conforme a la distribución geográfica de dichos pueblos.
ASA III.1.-Ampliación de la participación y representación políticas. Fortalecimiento municipal. Es conveniente prever a nivel constitucional los mecanismos necesarios que:
a) Aseguren una representación política adecuada de las comunidades y pueblos indígenas en el Congreso de la Unión y en los congresos locales, incorporando nuevos criterios en la delimitación de los distritos electorales que correspondan a las comunidades y pueblos indígenas;
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
d) Legislar sobre los derechos de los indígenas, hombres y mujeres, a tener representantes en las instancias legislativas, particularmente en el Congreso de la Unión y en los congresos locales; incorporando nuevos criterios para la delimitación de los distritos electorales que correspondan a las comunidades y pueblos indígenas y permitan la celebración de elecciones conforme a la legislación de la materia;
Dictamen Artículos transitorios
...Artículo tercero.
Para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales deberá tomarse en consideración, cuando sea factible, la ubicación de los pueblos y comunidades indígenas, a fin de propiciar su participación política.
MOTIVACIONES IMPLICACIONES
Se eliminan las reformas al 53 y 116 de la COCOPA y se abre un transitorio para la redistritación.
En este se elimina la representación en el Congreso de la Unión por vía plurinominal que se plantea en el artículo 53 "para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales y las circunscripciones plurinominales, deberá tomarse en cuenta la ubicación de los pueblos indígenas, a fin de asegurar su participación y representación políticas en el ámbito nacional".
El artículo 116 de la COCOPA propone que " para garantizar la representación de los pueblos indígenas en las legislaturas de los estados por el principio de mayoría relativa, los distritos electorales deberán ajustarse conforme a la distribución geográfica de dichos pueblos".
El transitorio del dictamen aprobado señala que para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales "se deberá tomarse en cuenta, cuando sea factible" la ubicación de los pueblos y comunidades indígenas.
En los Acuerdos de San Andrés se plantea claramente el propósito de garantizar la inclusión de los pueblos a la vida política nacional a través de dos vertientes fundamentales la autonomía y las vías de representación y participación política.
El traslado de los artículos constitucionales a un transitorio y el margen de discrecionalidad que se deja al plantear "cuando sea factible", así como la sustitución de los términos "garantizar y asegurar la representación y participación", por el de "propiciar la participación" refleja la incomprensión de que los pueblos indios han definido el fortalecimiento de sus capacidades políticas como el camino para transformar su situación actual y para el establecimiento de una nueva relación Pueblos Indígenas, Estado, Sociedad desde una condición de reconocimiento mutuo e inclusión política.
Municipios
169 Artículo 6
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, seefectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
COCOPA Artículo 115
...Las Legislaturas de los Estados podrán proceder a la remunicipalización de los territorios en que estén asentados los pueblos indígenas, la cual deberá realizarse en consulta con las poblaciones involucradas.
V. Los municipios...
En los planes de desarrollo municipal y en los programas que de ellos se deriven, los ayuntamientos le darán participación a los núcleos de población ubicados dentro de la circunscripción municipal, en los términos que establezca la legislación local. En cada municipio se establecerán mecanismos de participación ciudadana para coadyuvar con los ayuntamientos en la programación, ejercicio, evaluación y control de los recursos, incluidos los federales, que se destinen al desarrollo social.
IX. Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa.
X. En los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo indígena, se reconocerá a sus habitantes el derecho para que definan, de acuerdo con las prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de ellos, los procedimientos para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado nacional. La legislación local establecerá las bases y modalidades para asegurar el ejercicio pleno de este derecho.
ASA II.4 Se propone la integración del municipio con población mayoritariamente indígena no como un tipo diferente de municipio, sino como aquel que en el marco del concepto general de esta institución política permita, por un lado, la participación indígena en su composición e integración y al mismo tiempo fomente e incorpore a las comunidades indígenas en la integración de los ayuntamientos.
II.4 En lo que hace a los municipios con población mayoritariamente indígena, reafirmando el pleno significado del municipio libre en que se sustenta el federalismo, se estima necesario que sean fortalecidos constitucionalmente, de tal manera que:
a) se les dote de funciones para garantizar el ejercicio de la autonomía a los pueblos indígenas;
b) se revise la organización prevista en la Ley Orgánica Municipal, para adecuarlos y orientarlos a los nuevos retos del desarrollo y, de manera particular, a las necesidades y nuevas formas de organización relacionadas con los pueblos indígenas.
III.6.- La producción y el empleo. Históricamente, los modelos de desarrollo no han tomado en cuenta los sistemas productivos de los pueblos indígenas. En consecuencia, debe fomentarse el aprovechamiento de sus potencialidades.
Se debe buscar el reconocimiento, en el sistema jurídico mexicano, federal y estatal, del derecho de los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera para que, en un marco de desarrollo global, se supere el atraso económico y el aislamiento, lo que implica también un aumento y reorientación del gasto social. El Estado debe fomentar el desarrollo de la base económica de los pueblos indígenas y garantizar la participación de los mismos en el diseño de las estrategias encaminadas a mejorar sus condiciones de vida y su dotación de servicios básicos.
IV.4 Asimismo, deberá llevarse a cabo la transferencia paulatina y ordenada de facultades, funciones y recursos a los municipios y comunidades para que, con la participación de estas últimas, se distribuyan los fondos públicos que se les asignen. En cuanto a los recursos, y para el caso que existan, se podrán transferir a las formas de organización y asociación previstas en el punto 5.2 del documento de Pronunciamientos Conjuntos.
Puesto que las políticas en las áreas indígenas no solo deben ser concebidas con los propios pueblos, sino implementadas con ellos, las actuales instituciones indigenistas y de desarrollo social que operan en ellas deben ser transformadas en otras que conciban y operen conjunta y concertadamente con el Estado los propios pueblos indígenas.
Dictamen Artículo 115
Fracción III
Último párrafo
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
Ambitos de Autonomía
MODIFICACIONES IMPLICACIONES
Se elimina la propuesta de reforma al 115 de la COCOPA que señala "Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa. Este enunciado de la COCOPA es el marco establece la posibilidad del ejercicio de autonomía en distintos niveles: comunitario y municipal, además de la facultad de estos para asociarse regionalmente, de acuerdo a sus particularidades de asentamiento territorial y de composición pluricultural.
El conjunto de la reforma aprobada acota el ejercicio de la autonomía en la comunidad. En este sentido la eliminación de este párrafo evita cualquier interpretación para considerar otros niveles de aplicación.
Se traslada al apartado de autonomía el derecho a "elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos", que en la COCOPA se ubicaba en el art. 115 con un contenido más amplio: "En los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo indígena, se reconocerán a sus habitantes, el derecho para que definan, de acuerdo con sus prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de ellos, los procedimientos para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado nacional. Al concentrar en el artículo 2º todos los derechos indígenas no abre un espacio de aplicación en la parte orgánica de la constitución que es la que regula la forma de organización política, dejando un vacío y una contradicción en el artículo 115 que establece una sola vía para la integración de los ayuntamientos.
Cuando se plantea que este derecho será para la representación ante los ayuntamientos, se reduce a un ámbito submunicipal. En la propuesta COCOPA este es un derecho que se ejerce en el orden municipal.
Por otro lado, al usar la figura de ayuntamiento para enmarcar este derecho elimina el sentido de la propuesta COCOPA que establece el derecho al el ejercicio de sus formas propias de gobierno, como un componente fundamental para garantizar la autonomía en los municipios.
En la propuesta COCOPA se reconoce constitucionalmente a la comunidad como entidad de derecho público, en el dictamen se deriva a las legislaciones estatales la regulación para su reconocimiento como entidad de interés público. Esta modificación violenta claramente los ASA que en sus diferentes documentos reiteran el acuerdo de reconocer a las comunidades como entidades de derecho público. El sentido de esta propuesta es fortalecer a las comunidades como sujetos de derecho capaces de diseñar sus propias estrategias de desarrollo, administrar fondos, regular su convivencia interna y la integración de sus autoridades.
De acuerdo con el análisis de la propuesta COCOPA realizado por Cossío y Roldán, las entidades de derecho público "son creaciones del orden jurídico, que se enmarcan dentro de los órdenes constitucional, federal, estatal y municipal y están sujetas al principio de juridicidad.
Sus competencias son determinadas por el derecho y deben ser diferenciadas y armonizables de las correspondientes a otras entidades de derecho público. Así pues el ámbito de actuación (de competencia) de una entidad de derecho público tiene un doble efecto: por un lado es una delimitación de su actuar frente a otros sujetos públicos o privados y por el otro, se convierte en una garantía protegible frente a ellos, esto es la autonomía se conforma como una garantía institucional.
A partir de esta definición y de los derechos considerados para la comunidad en el conjunto de la propuesta es evidente que la comunidad tiene características propias de una entidad de derecho público.
Por otro lado, no se hace un reconocimiento directo de las comunidades, se deja a las legislaturas la elaboración de las normas para hacerlo.
El desconocimiento de su carácter como entidades de derecho público, refleja una intencionalidad de reducir y acotar en lo posible las capacidades de los pueblos indígenas para el ejercicio de la autonomía.
En la COCOPA se establece que las comunidades y municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. En el dictamen se señala que "las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley". En la misma lógica de mantener el ámbito de aplicación de la autonomía en un nivel submunicipal no se faculta a las comunidades a asociarse más allá de las demarcaciones municipales, ni con municipios a partir de reconocerse parte de un mismo pueblo para su coordinación regional.
El párrafo propuesto por la COCOPA permitía realizar distintas modalidades de asociación que corresponden a la compleja diversidad y realidad de los pueblos indígenas. El dictamen deja sin solución numerosos casos de pueblos indios cuya cohesión se da en regiones que rebasan las fronteras municipales y pretenden acotarlos en fronteras que poco tienen que ver son sus formas de vida y reproducción.
Se elimina el enunciado que señala que "las legislaturas de los estados podrán proceder a la remunicipalización de los territorios en que estén asentados los pueblos indígenas, la cual deberá realizarse en consulta con las poblaciones involucradas". En el mismo sentido al eliminar el párrafo referente a la remunicipalización, cuyo propósito es abrir la posibilidad del ejercicio de autonomía municipal y la reconstitución territorial de los pueblos, se interpreta que no hay un reconocimiento del derecho a la libre determinación en este nivel.
Se elimina el párrafo que establece que las legislaturas de los estados determinarán, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles. (en referencia a comunidades y municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena). Esta omisión es importante porque elimina la orientación constitucional de generar un proceso de descentralización tendiente al fortalecimiento estructural de las entidades autónomas, que como establecen los Acuerdos de San Andrés tiene como propósito fortalecerlas constitucionalmente, de tal manera que se les dote de funciones para garantizar su autonomía, enfrentar los nuevos retos del desarrollo y la nueva relación entre los Pueblos Indígenas, el Estado y la Sociedad.
La referencia a la descentralización de recursos que propone la COCOPA en el 115 respecto a municipios y comunidades pertenecientes a un pueblo indígena, como una "transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen". Se refiere en apartado B del art. 2 del dictamen aprobado en el sentido de que "las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos". Nuevamente se reduce a nivel comunitario la capacidad de administración, más grave aún es que no se reconoce una atribución fundamental de cualquier autonomía local como es la libre administración de sus recursos. En este caso se habla de una aplicación para fines específicos.
Se elimina la reforma al Art. 73 que plantea que "El Congreso tiene facultad para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, respecto de los pueblos y comunidades indígenas, con el objeto de cumplir los fines previstos en los artículos 4º. Y 115 de la Constitución". Dado que la iniciativa COCOPA supone un ejercicio de autonomía local que implica una reforma institucional y una redistribución de competencias bajo el principio de integralidad, el sistema de concurrencia se hacía necesario. La intencionalidad de la reforma aprobada es evitar esta nueva institucionalidad y por tanto no requiere y evita un espacio específico de coordinación intergubernamental.
Comunidades indígenas
169 Artículo 6
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
COCOPA Artículo 115
Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen.
Corresponderá a las Legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles, y...
ASA II.4.- Se propone al Congreso de la Unión reconocer, en la legislación nacional, a las comunidades como entidades de derecho público, el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen, y para fortalecer la participación indígena en el gobierno, gestión y administración en sus diferentes ámbitos y niveles. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles.
II.6.- Se propone al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los estados de la República que, en el reconocimiento de la autonomía indígena y para la determinación de sus niveles, tomen en consideración los principales derechos que son objeto de la misma; estableciéndose las modalidades que se requieran para asegurar su libre ejercicio. Entre dichos derechos podrían destacar los siguientes:
g) concertar con otras comunidades de sus pueblos o de otros, la unión de esfuerzos y coordinación de acciones para la optimización de sus recursos, el impulso de proyectos de desarrollo regional y en general para la promoción y defensa de sus intereses; IV.4 Asimismo, deberá llevarse a cabo la transferencia paulatina y ordenada de facultades, funciones y recursos a los municipios y comunidades para que, con la participación de estas últimas, se distribuyan los fondos públicos que se les asignen. En cuanto a los recursos, y para el caso que existan, se podrán transferir a las formas de organización y asociación previstas en el punto 5.2 del documento de Pronunciamientos Conjuntos.
Puesto que las políticas en las áreas indígenas no solo deben ser concebidas con los propios pueblos, sino implementadas con ellos, las actuales instituciones indigenistas y de desarrollo social que operan en ellas deben ser transformadas en otras que conciban y operen conjunta y concertadamente con el Estado los propios pueblos indígenas.
V.1.-Por ello, proponemos que estas reformas deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales:
a) Legislar sobre la autonomía de las comunidades y pueblos indígenas para incluir el reconocimiento de las comunidades como entidades de derecho público; el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena; así como el derecho de varios municipios para asociarse a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas;
Dictamen Artículo 2
A. ...Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.
Otros derechos colectivos
La iniciativa de la COCOPA incluye en su artículo 4º una serie de derechos relativos al desarrollo, la justicia, educación y cultura que en la propuesta de dictamen fueron trasladados a un apartado B del Art. 2 en la mayoría de los casos como componentes de políticas públicas del Estado para los pueblos indígenas.
Cabe señalar que esto implica además de una desnaturalización de los derechos colectivos enunciados en la propuesta COCOPA, violentar el espíritu de los acuerdos en tanto se define una línea programática, que poco tiene que ver con el texto constitucional, y que no se definió con la participación de los pueblos indígenas.
Art. 4º. Iniciativa COCOPA Reforma Aprobada. Art. 2 - B.
La federación, los estados y los municipios deberán, en el ámbito de sus respectivas competencias, y con el concurso de los pueblos indígenas, promover su desarrollo equitativo y sustentable y la educación bilingüe e intercultural. Asimismo, deberán impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la Nación y combatir toda forma de discriminación. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades.
Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas a todos los niveles. Impulsando el respeto y reconocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
Las autoridades educativas federales, estatales y municipales, en consulta con los pueblos indígenas, definirán y desarrollarán programas educativos de contenido regional, en los que reconocerán su herencia cultural. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas.
El Estado impulsará también programas específicos de protección de los derechos de los indígenas migrantes, tanto en el territorio nacional como en el extranjero. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
Para garantizar el acceso pleno de los pueblos indígenas a la jurisdicción del Estado, en todos los juicios y procedimientos que involucren individual o colectivamente a indígenas, se tomarán en cuenta sus prácticas jurídicas y especificidades culturales, respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tendrán en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores, particulares o de oficio, que tengan conocimiento de sus lenguas y culturas. Se incorpora como un derecho en art. 2. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar este derecho en todos los juicios y procedimientos de que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución.
Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por interpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y su cultura.
El Estado establecerá las instituciones políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas y su desarrollo integral, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con dichos pueblos. (Se establece como marco del apartado B)
La federación, los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y e desarrollo integral de pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Estos elementos particulares, no tienen relación con los contenidos de la iniciativa de la COCOPA, y sus planteamientos difieren mucho de los contenidos y la intencionalidad que respecto a algunas de estas cuestiones se establecen en los Acuerdos de San Andrés en los que se establece claramente que los sujetos de su desarrollo son los propios pueblos y a estos corresponderá el diseño de sus propias estrategias de desarrollo. Otros elementos del apartado B:
-Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas
-Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de servicios sociales básicos.
-Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para su educación y su participación.
-Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización
Conclusiones:
La reforma que se aprobó en el Congreso de la Unión, es inaceptable para los pueblos indígenas porque olvida el proceso lucha y de negociación que tuvo como resultado final los Acuerdos de San Andrés. En ellos el propósito fundamental que se plantea es el de sentar las bases jurídicas, políticas, materiales e institucionales para construir una nueva relación entre los Pueblos Indígenas, el Estado y la Sociedad, el texto aprobado recicla la relación que ha mantenido en la exclusión a pueblos indios del país.
La nueva relación que se propone en los Acuerdos tiene como base el reconocimiento de los pueblos como tales y de estos como sujetos de derecho y de su propia historia. Orienta en todos sus contenidos al fortalecimiento de sus capacidades políticas, jurídicas y materiales para su reconstitución y para su inclusión en todas las esferas de la vida nacional desde sus propias identidades, formas de vida y proyectos de futuro.
Concreta estas condiciones de la nueva relación en el reconocimiento de su libre determinación y autonomía de acuerdo a sus realidades presentes y potencialidades para regular desde su autogobierno sus medios de producción y reproducción, los recursos naturales de su hábitat, su cultura y formas de convivencia social y política, así como la administración de los asuntos públicos de su competencia, en un ámbito territorial que les permita un desarrollo viable y formas de participación y representación política realmente incluyentes.
La visión del dictamen elaborado por el Senado vuelve sobre una concepción indigenista de la relación Estado - Pueblos Indios, colocándolos bajo la tutela del Estado y restringiendo substancialmente el derecho a la libre determinación:
- Reduce el reconocimiento de la libre determinación y autonomía al ámbito comunitario, dando a la comunidad el carácter de entidad de interés público, es decir como instancia bajo la protección del Estado y no un orden jurídico con personalidad propia. Deja la regulación de este reconocimiento a las legislaciones locales y restringe su capacidad de asociación a nivel submunicipal. De esta manera violenta los Acuerdos que reconocen directamente la autonomía indígena en el ámbito municipal y a la comunidad como entidad de derecho público, así como la capacidad de asociación regional en un nivel supramunicipal.
- Deriva a la legislación local la definición de las características de libre determinación y autonomía aplicables en cada caso y acota los derechos para el ejercicio de la autonomía particularmente en relación al territorio y recursos naturales, acceso a los medios de comunicación y particularmente los que se refieren a la participación y representación políticas, los cuales minimiza al colocarlos en el ámbito de la comunidad.
- No asume una de las premisas de la nueva relación Pueblos Indígenas - Estado, es decir la necesidad de una nueva institucionalidad democrática que desde las vertientes de autonomía, representación y participación indígenas, redefina la articulación Estado - Sociedad, en una dinámica política que reconociendo la diversidad nacional, promueva la toma de decisiones de abajo hacia arriba, desde un proceso redistributivo de los poderes públicos en el territorio nacional.
- En un afan de no modificar el actual arreglo institucional, elimina los procesos de descentralización de facultades, funciones y recursos planteados en la iniciativa COCOPA que permitirían el fortalecimiento estructural de las autonomías indígenas para transformar su situación, reduciendo a una transferencia del municipio a la comunidad partidas presupuestales, mecanismo actualmente existente que no han representado solución alguna en este sentido. En este mismo esquema elimina el artículo que refiere la necesidad de un sistema de concurrencias intergubernamentales que permita la redistribución y coordinación de competencias para la inclusión de los derechos colectivos y autonomías de los pueblos indígenas.
- Niega la necesidad de un nuevo mapa territorial que reconozca la diversidad de los asentamientos y formas de relación regional de los pueblos indígenas, cerrando toda posibilidad de asociación más allá del ámbito interno de los municipios. Relativiza también esta posibilidad en la dimensión electoral, eliminando la representación por vía plurinominal de los pueblos a nivel federal.
- Convierte los derechos colectivos para acceder al desarrollo nacional y a la justicia, así como para la preservación y promoción de sus culturas en elementos de definición de políticas públicas sectoriales elaborados al margen de la participación de los pueblos. La orientación de los Acuerdos de San Andrés en el sentido de la necesidad de una nueva política de Estado para los Pueblos Indios fue sustituida por líneas programáticas bajo la concepción indigenista tradicional.
Bajo estas consideraciones es claro que no se cumplen los acuerdos pactados en San Andrés. La reforma aprobada, más que una versión modificada de la iniciativa COCOPA, supone una nueva elaboración que omite los avances logrados en los Diálogos de Paz, refleja un desconocimiento de la problemática indígena en el país y olvida los requerimientos ampliamente sustentados y argumentados en los años recientes como condiciones para transformar la situación de los pueblos indios.
Http://www.sjsocial.org/PRODH/especiales/cronologia_indigena/
